摘要：人民调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，与司法调解、行政调解共同构建了“大调解”体系。人民调解为法院执行难寻找到了出路，利于提升法院工作效率、当事人息讼上访，维护了社会稳定，符合和谐社会要求。尽管人民调解有较长历史渊源，但是学者鲜有从法学、社会学、经济学、政治学的角度研究人民调解，人民调解缺乏系统性梳理，缺少制度理论层面的提升，无法实现人民调解作为多元纠纷解决方式的功能与定位。

关键词：人民调解；比较研究；完善路径

［中图分类号］D920.4   ［文献标识码］A     ［文章编号］

人民调解实际上是经由当事人邀请经验丰富、独立和值得信赖的第三人干预，来帮助当事人通过协作而非对抗的方式，来谈判解决他们之间的纷争，或者理解为是争议双方当事人在共同选择的中立者(neutral)的帮助下，就争议的问题相互妥协与让步，以达成协议解决争议的办法。官方人民调解的定义是指在人民调解委员会主持下，通过说服教育，规劝引导纠纷当事人互谅互让，平等协商，依照法律法规和社会公德自愿达成协议，从而消除争执的一种群众性自治的纠纷解决方式。1有学者将人民调解的定义简化为：“人民群众调解，即诉解，又称群众调解。”21982年《民事诉讼法(试行)》之后首次高调提倡调解。1989年国务院颁行《人民调解委员会组织条例》，对人民调解委员会的组织作了更为完整的规定。1991年4月颁行的《中华人民共和国民事诉讼法》第16条对人民调解作了类似于1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》的规定，所不同的是第2款改为：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行，不愿履行、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”随着人民调解事业不断发展，有关人民调解的立法及司法解释文件逐渐出台。2001年司法部将人民调解改革和发展理论列为司法部重点课题；32002年中央办公厅、国务院办公厅联合转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，最高人民法院出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释；2004最高人民法院、司法部联合下发《关于加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》，最高人民法院出台《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，要求加强诉讼调解；2005年司法部正式立项，并成立专家咨询组，起草了《中华人民共和国人民调解法（工作意见稿）》；2007最高人民法院、司法部联合下发《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，最高人民法院出台《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》；2008年国务院将人民调解法正式列入立法工作计划；2009年最高人民法院印发《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的通知；2010年最高人民法院印发《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》的通知；2010年8月28日通过《人民调解法》，2011年1月1日实施。有学者通过统计指出：自2002年以来，截至2010年12月1日，在中国知网(CNKI) 的“中国重要报纸全文数据库”、“中国学术期刊网络出版总库”和“中国重要会议论文全文数据库”中以“人民调解”为题进行搜索，共获取数据1768 条，其中司法部主办的《中国司法》杂志、司法部基层工作指导司主办的《人民调解》杂志成为实务工作者宣传人民调解、交流调解经验、公布理论成果的重要窗口（前者数据为71条，后者数据为382条）。[1]全国人大常委会高度重视人民调解立法，从草案送审稿到4《人民调解法》的出台，将继续推动关于人民调解制度的理论研究和实证分析。

一、人民调解的研究横向路径

作为我国法学研究重要内容的人民调解制度，其研究方法亦直接受法学研个究方法的影响。所以在分析人民调解制度的研究方法之前，首先应关注我国当前法学研究的主要方法。

关于法学的研究方法，有学者认为包括社会调查的方法、历史调查的方法、分析和比较法律的方法、词义分析的方法以及社会效益和经济效益的分析方法等五种方法。5也有学者认为包括社会调查的方法、历史考察的方法、比较分析的方法、数学的方法以及系统论、控制论、信息论等方法。6此外还有学者认为法学研究的方法包括社会调查的方法、历史考察的方法、经济分析的方法、比较分析的方法、语义解释的方法等。7通过以上观点的分析，并结合笔者所收集的相关资料，我国当代关于人民调解制度的研究，主要分为规范研究和社科研究，规范研究主要强调研究人民调解制度的规则、法律文本及对策等内容，也可以称为对策研究，目前大部分关于人民调解制度的研究均属此类，对此情况有学者提出了批评：中国对策法学盛行，其主要原因是没有区分“制度问题”和“理论问题”，将制度中存在的问题误以为是理论问题加以研究，研究的结果便是提出改革建议和立法对策。实际上，真正的方法论意义上的“问题”指的是第三个层面上的“issues”，即当发现一个依据现有的理论难以解释的“问题”时，尝试提出一个新的理论来解释它，使“问题”得到合理的解决。一旦找到了答案，理论便产生了，可以将这种思路概括为“提出理论-解释问题”。8

社科研究主要借鉴现代其它社会科学的理论成果，主要为社会学、经济学、人类学等最新理论成果。如强世功认为人民调解本身是革命政权对传统的民间调解进行改造的产物，是传统调解的延续；9彭勃从个案研究出发，将人民调解视为考察国家与社会关系的一个有效变量，既不完全依附与国家政权，也不纯粹是民间组织。[2]有学者试图从社会结构的角度来分析人民调解制度，并透视人民调解在国家与社会互动中的位置定位及该定位本身可能包含的信息。[3]此外，还有学者从人民调解制度的实证研究出发，来考察我国人民调解制度的实际运行。[4]在社科研究中，除了根据学科进行划分外，还可以将目前的研究范式分为纠纷解决的文化解释、社会功能解释及权力技术分析，有学者从传统文化解释的角度进行了分析，这类分析方法是以中国传统法律文化的方法与命题为体系背景，强调人民调解不仅仅是解决纠纷的方式，而且还体现了一种关于社会秩序的安排甚至宇宙秩序的安排，体现的是一种特殊的文化价值趋向，即传统儒家文化追求自然秩序和谐的理想。[5]也有学者利用文化解释的方法研究中国的人民调解机制，认为人民调解与传统的民间调解虽然有许多区别，但始终强调二者之间在文化上的连续性，并且认为这种连续性主要是指人民调解与传统中国社会无讼的法律文化理念是一致的。10

功能解释的理论分析方法，这类研究是从人民调解独特的功能出发来进行分析。持这种观点的学者们认为，不能够简单地把人民调解看作是传统法律文化的延续，而是要分析人民调解在中国各个不同历史时期，是发挥怎样特殊的功能，并且此功能是传统民间调解所不具备的。他们认为，功能需求决定了各个时期人民调解在当时的广泛运用，而不是因为中国传统民间调解的文化渊源自然而然地产生了新的人民调解方式。因为，人民调解能够较好地体现国家在当时的相关政治主张，使国家正式权力融入到基层社会，因此，人民调解的政治功能在当时要超出其能够维持社会秩序的纠纷解决的社会功能。[6]

在权力技术的理论分析方法方面，有学者认为，尽管文化解释和功能解释的分析方法对于理解人民调解提供了有力的说明，但这两种分析方法都无法从具体的场景和微观的角度来把握人民调解中情、理、法等各种权力技术的运用及相互关系。因此，权力技术分析方法把中国的人民调解作为一种普遍性的法律实践加以处理，把具体的纠纷解决过程放入一个特定的时代背景中去，把调解看作是一个独特性的“历史事件”，用一种“关系/事件”的分析方法将围绕事件和构成事件的一系列权力关系结合起来，将特定的调解事件置于权力关系的场景之中，对调解过程中的权力技术和策略的运用进行细致分析。11

    对于人民调解研究的横向利于把握我国学者如何诠释人民调解制度的存在，不管是从历史的角度考察，还是从现代实证主义角度出发，无论进行文化解释、功能解释、还是权力技术解释，人民调解在社会转型新时期重新被提上了日程，尤其是最高人民法院对调解方针从“调判结合”到“调解优先”的转变，都说明了人民调解在特定的历史时期，有着不可替代的维稳作用，“存在即合理”，这一点是学者研究人民调解制度应当认清的主线。

二、人民调解研究纵向拓展

纵观现有文献中，关于人民调解制度的研究深度的研究，可谓从历史到现代，从宏观到微观，从抽象到具体。如有学者从中国调解制度发展历史的角度，来探讨人民调解制度的发展。12有学者以陕甘宁边区档案为基本史料，在借鉴前人研究的基础上，把陕甘宁边区调解制度放在中国司法制度近代化的宏大背景下进行考察，并以政治和法律相结合的新视角，从政府、司法机关和司法人员以及民间三个层面尝试一种新的解读，认为人民调解制度的推行，既是出于与国民党政治斗争的需要，也是探索未来中国新型司法制度的结果，也就是说人民调解制度的出现是长期制度考虑与短期行为共同作用的结果。[7]还有学者从新中国成立后至改革开放前的人民调解制度进行了研究。[8]在当代人民调解制度研究中，有学者以法院调解和人民调解为中心对当代中国调解制度的变迁进行了研究。[9]还有学者从人民调解制度的整体框架内进行了研究。[10]

人民调解在90年代中期发展达到高潮后逐渐呈下滑趋势，受理纠纷数量明显下降。据统计，1995年，人民调解委员会调解的纠纷数为602.8万件，法院一审民事案件受案数为271.8万件，比例为2.2：1；至2001年，人民调解委员会调解的纠纷数为486.1万件，法院一审民事案件受案数为345.9万件，比例为1.4：1；2005年，人民调解组织调解的纠纷数为448.7万件，法院一审民事案件受案数为436.1万件，比例为1：1。13很多学者据此认定人民调解制度走向衰微。14还有学者通过对人民调解制度的运行及价值分析，指出同其他纠纷解决方式的对接。15 2002 年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议民事案件若干规定》(以下简称《若干规定》)颁布，在第一条中将人民调解协议界定为 “具有民事合同性质”，引发了对人民调解协议性质及效力的争论。[11]有些学者提出设置“人民调解前置制度”的立法建议，主张将部分民事纠纷人民调解作为诉讼的必经程序，人民调解不成的，方可诉讼解决。[12]

    人民调解研究的纵向发展易于发现人民调解在中国发展的根基和一般规律，国家在各个阶段对人民调解的态度也足以说明，人民调解制度是国家法治建设不可或缺的一部分，不可替代。纵向研究还可以推动人民调解制度在社会生活的广度与深度，伴随着国家“大调解”运动的推定，《人民调解法》的颁行，人民调解逐渐被纳入到了国家法制的范畴。同时人民调解协议的司法确认的开展，人民调解渐渐弥补了法治的不足，推动了法院司法改革的进程。

三、人民调解的几点思考

（一）人民调解价值取向

依《现代汉语词典》对价值的解释，价值为以一事物对他事物的积极作用。有学者认为审判公开化会激化纠纷，调解强调合作有利于将来；审判封闭信息不对称，调解开放交流充分；审判程序刚性，调解程序灵活，这意味着在程序中，事实上的过去和程序上的过去并存，并发生着由前者向后者转化。程序操作出来的真实属于“程序的真实”，其特点是通过证据的相关性原理将不相干的证据排除于程序之外，防止不着边际的证据给法官形成沉重负担并误导法官，其弊端在于人为地割裂复杂的社会关系，具有机械性和局限性，故而从调解本身的优点出发，指出调解对双方合作的促进作用。[13]

有学者认为调解制度在转型期社会具有特殊的作用：“调解在扩大法律适用的同时，能拓展实体规范在调解中形成的实体规范的雏形，一方面容易得到民众的普遍认可，另一方面，又因为参加调解的人员范围广，波及效果广，再通过调解和审判之间制度的衔接，再通过审判与国家立法体系的交流，使调解的结果进而影响到实在法的起草和解释。”16还有学者通过对现代法治的反思，指出人民调解作为一种非正式的社会自治机制，与现代法治并行不悖，利于现代法治发展。自由、平等价值人民调解制度充分尊重当事人的自由处分权利，符合现代人民调解制度对正义价值、秩序价值、效益价值的价值分析。[14]有学者认为：调解中蕴含的价值也是现代程序法所倚重的，调解能培养社会共同体，树立新的社会内在权威，人民调解可以节约社会成本，从而将人民调解制度的价值归纳为秩序、自治、效益。[15]还有学者对传统的价值分析方法进行反思后，指出：“人民调解的价值主要体现在自由平等价值、正义价值、秩序价值、效益价值、民主价值等五个方面”。[16]在我国大部分学者高论人民调解制度优势之际，西方学者则站在现代法治的进程中指出：“和解是对审判制度的一种冲击，只能达到一种二流正义，是“对大众社会的投降，它既不应当鼓励也不应当称赞。”由于当事人双方力量不平衡，作为和解基础的合意经常是被强迫的，而且和解缺乏法律依据和司法审查，因此和解的正当性值得怀疑。同时，欧文费斯教授坚持诉讼中心主义，提出审判的价值不仅仅在于解决私人的纠纷，更重要的是通过解释法律来实现法律自身的价值。由于和解剥夺了司法发现事实和进行法律解释及法律处理的机会，虽然解决了纠纷，却不一定能够实现正义，甚至可能会破坏一些公共价值和法治的制度安排。17

人民调解制度如同其他任何一种制度，无法实现尽善尽美，制度的发展必然伴随着漏洞与不足，人民调解过程中的“非程序性”和效力“非强制性”阻碍了人民调解纠纷解决作用的发挥。但是在中国特殊的国情下，远远无法达到西方国家“公平、正义”所需求的土壤，同时国家法治建设的缓慢，足以说明，中国目前无法到达西方“判决主义”的境界。人民调解遇到的重重阻碍，不是制度问题，而往往是权力因素主导的国家意识，主导了纠纷解决的思路，在“维稳”的社会大背景下，人民调解不是西方眼中的“ADR”。

（二）人民调解定位思考

有关人民调解制度定位，除宪法和法律规定的群众自治的一种方式外，有学者通过对转型期中国的实证个案研究，指出：“纠纷解决功能是最为基本和重要的功能。”[17]还有学者指出，对中国人民调解机制的理解不应简单地停留在国家与社会纠纷解决权二元对立的基础上，而是应将其定位于国家与社会共同参与其中的纠纷解决机制中的“第三领域”。[18]还有学者将人民调解制度定位为社会动员的一种机制，该学者指出：“共产党一直将社会动员作为国家政权伸入基层社会的有效手段。而要实现有效的社会动员，不仅要依赖一个效忠于国家的“赢利型经纪”阶层，而且还需要有一套有效的社会动员机制。[19]

作为一项制度的建立，人民调解需要国家在制度层面的扶持，至少是立法层面。尽管国家逐渐放宽了社会参与国家治理的领域，包括人民调解在内，但是制度的生存必须依赖国家财政支持，和法律保障，人民调解不应当过多的进行政治渲染和价值提升，纠纷解决应当之当下唯一定位。

（三）人民调解功能分析

在关于人民调解制度的功能研究中，有学者从成本角度关注人民调解制度在纠纷解决中的功能。18另一部分学者指出，调解作为具有平等、自愿、参与、自主选择和灵活便利的纠纷解决途径，具有不可替代的魅力，在一个和谐、健康和法治的现代社会中，调解的价值则进一步的到了提升。[20]还有学者指出：“人民调解在解决纠纷时依据的规则不仅包括法律，而且还包括大量的道德、习俗和情理等非正式法律规范，这些非正式法律规范实际上起着支撑东方‘和合’文化及道德等传统价值观，起着维护社会公共道德、培养社会凝聚力及和睦的人际关系的作用”。[21]人民调解制度不仅仅具有纠纷解决的功能，另有学者指出：“与诉讼相比，调解能够为社会培养更高素质的道德。因为调解纠纷的过程，同时也是对当事人双方进行理性和道德约束的过程，是用道德与情理帮助当事人进行反省的过程，更重要的是促进社会整体道德成长的过程。”[22]

（四）人民调解实施状况

人民调解委员会由1995年的100.98万个低至81.78万个，人民调解员的数量从1996年的1035.42万名低至514.42万名，调解纠纷的数量由1999年的740.92万件低至314.10万件。而且不难发现我国人民法院审理的民事案件的数量已经上升至442.01万件；而民间调解的案件由740.92万件下降至314.10万件。二者之比由24.9％上升到140.7％。19有学者认为是人民调解制度出现了困境，并从社会转型的角度进行了分析：“社会结构的深刻变化使调解组织网络覆盖率降低，社会结构的深刻变化使得我国社会从原来的“熟人社会”逐渐变成了“半熟人或陌生人社会”，原有的人际关系出现了动摇和重组，由亲近和相互依赖逐渐转向陌生和彼此独立。传统调解的社会规范内容中有很多不适应新型的社会结构，这就必然使得严密的人民调解网络在各地开始不同程度地出现越来越多的漏洞和运作障碍。”20也有学者从社会观念角度解读人民调解制度衰萎的原因，该学者指出：“在实行改革开放政策之后的中国，必须加强民主与法制建设成为国家与社会的共识。然而，在推祟依法治国理念的同时，由于缺乏法治的经验与传统，我国社会在高呼民主与法制的同时，也造就了对诉讼机制的迷信，助长了诉讼万能思潮的泛滥。整个法学界，进而是各种媒体一直过分强调司法诉讼的地位与作用，一时间上法庭讨说法成为社会时尚。”[23]除了从制度外解释人民调解制度困境，很多学者从我国人民调解制度本身进行了分析，譬如：人民调解员的素质问题、人民调解协议效力、人民调解与司法制度的衔接不够、调解员工作的义务性与市场经济价值观念的失衡、人民调解委员会的设置和运作出现障碍、人民调解工作法律保障的缺失、经费短缺等等。[24]人民调解制度的困境在很大程度上归因于调解协议的效力问题，很多学者对此颇有争论。[25]人民调解制度的发展，本身就是不断完善的过程，学者应当更多的从实证解读分析问题出现的原因，而不是急于找到所谓的各家“对策”。在实证调研中，会发现包括人民调解制度在内，任何一项制度的开展，在中国特定的语境下，人为因素都占据相当大的比例，问题的出现不能归咎于人民调解制度本身，而是制度实行的环境。

（五）人民调解完善对策

人民调解的完善主要从人民调解制度的定位、人民调解制度的保障机制、人民调解制度的程序设置、人民调解与法院关系的协调，提高人民调解协议的法律效力，并提高人民调解员的素质经费保障等方面予以完善。也有学者指出尽管人民调解制度存在诸多问题，但是可以通过制度试点，逐步积累经验，进而完善不断制度。[26]也有学者指出：重振人民调解需要从扩大人民调解的影响入手，坚定其 “民间性 ”、完善相关制度，并注意在农村和城市的不同侧重点。[27]人民调解作为一项发轫于我国的诉讼外纠纷解决制度，有其政治、经济、文化的内生机理，在建设社会主义和谐社会的进程中，应该实现其价值回归。通过构筑大调解格局，加强层级体系建设，实行聘任制，重构指派工作程序，完善农村的人民调解制度。[28]

从本文的分析中可以发现，当前我国人民调解制度研究中，在方法上尽管社会科学的研究方法有些运用，但是大部分研究仍然处于循环注释的规范研究，缺乏对其他学科发展知识的借鉴。在研究内容上，缺乏有关人民调解制度的大型长期的实证研究，很多研究内容出于立法对策的考虑，而形成了学者的独自“对策想象”。如此逻辑，一次调解立法，完全可以解决所有问题。而在社科研究中，功能主义、结构主义、权利技术分析、文化延续等研究角度，虽然对人民调解度的发展及衰微具有很大的解释力，但是对于人民调解制度的发展和改进缺乏张力。无论从人民调解制度研究的角度还是人民调解制度的研究内容来看，当前人民调解制度研究仍处于初级阶段，缺少理论的提升和制度建构。[29]

注释：

①中国大百科全书·法学卷[M]，北京：中国大百科全书出版社，2006：589.

②徐听.论私力救济[M].北京：中国政法大学出版社，2005：318.

③如2002年最高人民法院颁发了《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，明确了人民调解协议的民事合同性质；2002年司法部颁发了《人民调解工作若干规定》，完善了人民调解的的组织、程序、范围等；2002年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，通知加强了党委政府对人民调解工作的领导和重视；2007年最高人民法院、司法部联合制定了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，加强了行政和司法的协调.

④人民调解法草案送审稿报送国务院[N]，法制日报，2009-9-11（002）.

⑤沈宗灵.法理学[M].北京：北京大学出版社，2000：24-28.

⑥徐显明.法理学教程[M].北京：中国政法大学出版社，1994：11-15.

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⑧陈瑞华.法学研究的第三条道路.载http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=46847， 2010-12-3.

⑨强世功.法制与治理—国家转型中的法律[M].北京：中国政法大学出版社，2003：249.⑩⑪陈弘毅.调解、诉讼与公正：对现代自由主义和儒家传统的反思[A].陈弘毅.法理学的世界[C]，北京：中国政法大学出版社，2003年：178－212，257.

⑫范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].北京：中国人民大学出版社，2000：90.

⑬⑲以上数据来自《中国法律年鉴》（1995-2002年）.

⑭左卫民.变革时代的纠纷解决一法学与社会学的初步考察[M].北京：北京大学出版社，2007：140.

⑮杨健.论人民调解、行政调解与诉讼调解的制度衔接[D].福建：厦门大学，2008：54.

⑯季卫东.调解制度的法律发展机制--一从中国法制化的矛盾情境谈起[A].强世功.调解、法制与现代性：中国调解制度研究[C].北京：中国法制出版社，2001：5-6.

⑰OwenM．Fiss，Against Settlement [J]．Yale Law Journal，1984，(93):14.

⑱⑳棚赖孝雄.纠纷的解决和审判制度[M].王亚新译.北京：中国政法大学出版社，1994：241.

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